David Viladecans Jiménez - Tribuna abierta
El caos generado con la 'plusvalía municipal'
«Lo cierto es que tanto el comportamiento del Tribunal Constitucional como del Gobierno han suscitado mucha polémica que merece cierta reflexión»
El Gobierno ha anunciado hoy que se ha aprobado un Real Decreto Ley por el que se ha modificado la regulación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, vulgarmente conocido como «Plusvalía Municipal», y que está regulado en la Ley de Haciendas Locales. El movimiento del ejecutivo viene determinado por la declaración de inconstitucionalidad efectuada por el Tribunal Constitucional de diversos preceptos que regulaban la base imponible del tributo, lo que ha provocado que el mismo devenga en inexigible, por lo menos en los supuestos de transmisiones de inmuebles.
Lo cierto es que tanto el comportamiento del Tribunal Constitucional como del Gobierno han suscitado mucha polémica que merece cierta reflexión.
A fecha de hoy, la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 26 de octubre de 2.021 no se ha publicado en el BOE. El artículo 164 de la Constitución establece que las sentencias del Tribunal Constitucional adquieren fuerza de cosa juzgada desde el día siguiente a su publicación en el BOE. Y a fecha de hoy, diversas corporaciones locales sostienen que la no publicación en el BOE de la Sentencia hace que la inconstitucionalidad declarada en la Sentencia no tenga plenos efectos y, por tanto, están habilitados a seguir liquidando el impuesto
Sorprende que a fecha de hoy no esté publicada dicha Sentencia en el BOE. Curiosamente ello coincide con la extraordinaria rapidez de actuación del ejecutivo, que ha conseguido legislar antes de que la Sentencia del Tribunal Constitucional se publique. De hecho, se puede dar la paradógica situación de que la Sentencia se publique el mismo día en que se publique la norma que pretende subsanar la inconstitucionalidad declarada. Sería una casualidad excesivamente casual y sería muy preocupante que la publicación de la Sentencia se haya dilatado para coincidir con el Real Decreto Ley de subsanación.
También requiere necesario análisis la procedencia de que el Gobierno, y por medio de RDL, haya querido subsanar los problemas constitucionales del impuesto de constante referencia. El Tribunal Constitucional, en diversas ocasiones, se ha mostrado favorable a que mediante un RDL se pueda modificar un impuesto. No obstante, ha condicionado esa posibilidad al cumplimiento de una serie de requisitos. El primero, de orden formal, requiere de la existencia de la necesidad urgente y extraordinaria, que se cumpliría siempre que haya una necesidad de acción normativa inmediata, ante la ineficacia del procedimiento legislativo ordinario, para responder a una situación imprevisible. Parece claro que la declaración de inconstitucionalidad y las necesidades de financiación de la administración local pueden dar cobertura a la utilización del RDL. El segundo requisito es de orden material, dado que el RDL no puede afectar los derechos, deberes y libertades reconocido en el Título I de la Constitución. El Tribunal Constitucional ha señalado que en materia tributaria, el RDL debe respetar tres ámbitos, a saber: no afectar al deber de contribuir; no alterar elementos esenciales del impuesto; y no alterar la función del impuesto. La reforma que se lleva a cabo mediante el RDL comentado no altera la función del impuesto y no parece que afecte el deber de contribuir, dado que no está creando una nueva figura impositiva. Ahora bien, la reforma sí que altera elementos esenciales del Tributo, como es el sistema de determinación de la base imponible, incluso regula la nueva cuota del impuesto o incluso sujeta a nuevas operaciones -las de devengo inferior a 1 año. Por lo que, desde este punto de vista, al afectar elementos esenciales del impuesto, se estarían rebasando los límites materiales de la función legislativa del gobierno.
El IIVTNU ha sido declarado inconstitucional por no respetar el principio de capacidad económica, dado que el sistema de determinación objetivo de la base imponible no atendía a la existencia de una plusvalía real y al alcance de la misma. No sólo era inconstitucional porque el impuesto de devengaba en casos en que no se había producido plusvalía – lo que ya motivó dos pronunciamientos de inconstitucionalidad en 2017 y 2019, respetivamente- sino que era inconstitucional porque en los casos en que existía plusvalía, no se atendía a la plusvalía realmente producida, de tal manera que dos sujetos pasivos que obtenían plusvalías distintas podían ser tratados de manera equivalente. Por tanto, el impuesto necesariamente debe determinarse en base a qué plusvalía se ha obtenido. Se hace esta previa consideración dado que el Gobierno ha anunciado que la base imponible tendrá un sistema de doble determinación, a elección del contribuyente. Y el primer sistema estará basado en el valor catastral en el momento de la transmisión, al que se le aplicará unos coeficientes. Sistema casi idéntico al sistema que ha sido declarado inconstitucional.
El segundo sistema tendrá en cuenta al valor de adquisición y transmisión. No obstante, este sistema no puede transformar el impuesto en un «impuesto repetido». Esto es, los sujetos ya tributan por la ganancia patrimonial obtenida por la transmisión de un inmueble sobre la base del precio de venta menos el precio de compra, tanto el IRPF como en el IS. Si al final el IIVTNU es lo mismo que la ganancia patrimonial de la imposición directa, puede ser que no encontremos ante un supuesto de doble imposición. Además, no puede perderse de vista que el IIVTNU debe tener como base el incremento del valor del suelo, y no de todo el inmueble, lo que puede hacer que haya una desconexión entre el hecho imponible y su base imponible que desnaturalice el impuesto – ¿cómo se calcula el valor del suelo en la venta de un piso? -. Y evidentemente este sistema tendrá que casar, necesariamente, con el nuevo sistema para determinar el valor de los inmuebles que entra en vigor el 1 de enero de 2022.
También debe destacar se que el impuesto se amplía a todas las transmisiones, incluso aquellas en que la adquisición se haya producido hace menos de un año.
Debe comentarse también la limitación de efectos que el Tribunal Constitucional ha acordado en su sentencia. Según la Sentencia no sólo no quedarán afectadas las liquidaciones u Sentencias firmes, sino que las liquidaciones no impugnadas y las autoliquidaciones no reclamadas a fecha de la Sentencia no podrán verse afectadas por la declaración de inconstitucionalidad. Lo que realmente sorprende de esta declaración es que se establezca, como fecha límite la fecha de la Sentencia – 26/10/2021- mientras que la Sentencia, en cuanto a los efectos de inconstitucionalidad, irá por el sistema general, esto es, el sistema de publicación en el BOE. Y carece de todo sentido jurídico que se haya privado a contribuyentes que estaban en plazo de reclamar contra la Administración que lo puedan hacer, máxime cuando la Sentencia no motiva ni fundamenta esta decisión. En otros supuestos en que el TC había adoptado soluciones similares, se había justificado la medida, dado que necesariamente debe justificarse por qué los ciudadanos tienen que soportar un impuesto inconstitucional. Pero una restricción como la acordada, que afecta a derechos básicos, como el de reclamar e incluso el del acceso a la tutela judicial efectiva, requería de una motivación y fundamentación. Dice muy poco del Alto Tribunal que, entre sus funciones, está la de velar por la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que adopte una decisión tan extravagante sin motivación alguna. Es muy difícil comprender que un ciudadano al que se le notificó una liquidación del impuesto en septiembre de 2021 y ha podido reclamar pueda alegar la inconstitucionalidad del precepto y en cambio un ciudadano que se le haya notificado a finales de octubre y no haya tenido tiempo material para reclamar, no lo pueda hacer. Y más difícil de entender es la de aquellos ciudadanos que están recibiendo liquidaciones en base a un impuesto inconstitucional porque la Sentencia, incomprensiblemente, no está publicada en el BOE aún.
Se ha generado por tanto una situación esperpéntica que va a generar muchos problemas que necesariamente tendrán que resolver los jueces, que se verán en la tesitura de tener que ponderar cumplir con una Sentencia del TC y tutelar una serie de derechos de rango constitucional de los contribuyentes. Sin olvidar que muy posiblemente también se abran otros frentes de reclamación, como la responsabilidad patrimonial del Estado, camino que se ha abierto en otros supuestos – por ejemplo, el gravamen complementario a la tasa del juego o en la discriminación de no residentes de la Comunidad Valenciana en el ISD-.
David Viladecans Jiménez es director de asesoría jurídica de «Tecnotramit»
