Las piezas clave en el puzle de la financiación

Cuarenta años después de la aprobación de la Constitución , España vive en un contexto de alta tensión política. La creación del Estado de las autonomías permitió adiar un debate territorial que sigue inacabado y latente en medio de las tensiones centrífugas y centrípetas, enrocadas en una disputa paralizante y poco edificante. No cabe duda de que el proceso de descentralización fiscal avanzó de manera significativa al albur de los distintos sistemas de financiación, si bien, la experiencia internacional enseña que en cualquier modelo federal el poder político se acompaña siempre de capacidad fiscal, las identidades territoriales están claras y la lealtad institucional no se discute. El andamiaje cuasifederal español ha dejado ver singularidades diferentes que explican su carácter impar. Después del «café para todos» la ecuación fiscal en la que se han ido fijando las variables de gasto -un tercio del total y la mitad del personal de la administración- permanece encorsetada entre unos ingresos que arrastran una insuficiencia estructural.

El sistema de financiación vigente desde 2009 -armado al albur de los superávits presupuestarios generados en la etapa de expansión económica- se reveló inconsistente tras el colapso económico-financiero. La rigidez del ingreso -agravada por el atrofiado método de anticipos a cuenta- y la elasticidad del gasto han desatado fricciones verticales y horizontales entre las regiones ávidas de poder y necesitadas de recursos.

Bajo la lupa de la vigilancia exhaustiva de la UE, la consolidación fiscal fue un objetivo necesario, aunque no siempre justamente distribuido. La difícil situación financiera por la que atravesaron muchas autonomías hizo que el mercado les negase el crédito que el Estado suplió a través de mecanismos extraordinarios de financiación como el FLA -Fondo de Liquidez Autonómica- o el FFF -Fondo de Facilidad Financiera-. Algunos territorios ejercieron su autonomía y asumieron con responsabilidad la aplicación de ajustes para cuadrar las cuentas, mientras otros hicieron caso omiso de los deberes impuestos -a veces por dejadez otras por insuficiencia del sistema- y entraron en una espiral de deuda consentida por el Gobierno . Queda ahora resolver qué se hace con este pasivo, si procede una reestructuración o si, como piden los incumplidores, una mutualización o quita, nada recomendable técnicamente por ser contraria al principio de responsabilidad fiscal y agitar el temor a la extensión del riesgo moral.

Con todos estos mimbres, la Comisión para la Reforma de la Financiación Autonómica , en su Informe de 2017 alcanzó un amplio consenso, que no unanimidad, sobre los aspectos básicos en los que incidir para que las comunidades autónomas dispongan de una mayor autonomía financiera, suficiencia y equidad. Lejos del tacticismo político imperante, es preciso adoptar un modelo coherente e integrador de las demandas territoriales, en cuya ausencia se abrirán paso los indeseados acuerdos bilaterales. Ardua labor, más aún cuando no está garantizada la aportación de recursos adicionales, condición sine qua non de las anteriores reformas, una vez que la rebaja aplicada al Cupo vasco no va a añadir recursos forales a la solidaridad interterritorial. A partir de aquí el nudo gordiano pasa por responder a la pregunta de qué gasto se quiere financiar y cuáles de las variables de ajuste para su cálculo, así como el grado de solidaridad entre territorios. La simplificación institucional recomienda la articulación de un Fondo de Garantía, sabiendo que la suficiencia no se alcanza si no hay autonomía real.

Es preceptiva la racionalización armonizada de las bases impositivas de los tributos cedidos y, si deciden mantenerse, también los mínimos impositivos para Sucesiones y Donaciones , además de una postura unánime al respecto del Impuesto sobre Patrimonio. La «yenka» a la que se ha visto sometido en los últimos años solo contribuye a añadir inseguridad jurídica y a mermar la conciencia fiscal de los contribuyentes. Con todo, el elemento de cierre del sistema ha de consistir en la incorporación de estabilizadores automáticos que restrinjan al máximo la arbitrariedad política, porque como dijo el Nobel Kydland, «los gobiernos pueden tener en sus acciones buenas intenciones, pero también muchas tentaciones para cambiar las políticas y obtener resultados a corto plazo, olvidándose de sus efectos a largo».

María Cadaval es profesora de Economía Aplicada de la Universidad de Santiago de Compostela