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Esteve Pardo: del papel del Estado hoy
Separados en el siglo XVIII, Estado y sociedad volvieron a unirse y dieron paso al Estado social. José Esteve indaga en su historia y se pregunta por los retos a los que debe enfrentarse
En La nueva relación entre Estado y Sociedad , el profesor José Esteve (catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona) consigue ofrecer al lector, en poco más de 200 páginas, una de las más lúcidas reflexiones sobre el Derecho público publicadas en España en los últimos años.
Ya se está convirtiendo en lugar común afirmar que la crisis que padecemos no es exclusivamente económica, sino que presenta al mismo tiempo una indudable dimensión política e institucional. En este sentido, la crisis económica está sirviendo para poner a la luz las dificultades financieras y presupuestarias que presenta el sostenimiento del Estado del bienestar. Pues bien, es ese contexto el que sirve al profesor Esteve para reflexionar sobre el papel del Estado en el inicio del siglo XXI.
En lugar de realizar una crítica fácil al Estado del bienestar o los excesos del mismo, el profesor Esteve se plantea un reto más ambicioso, intelectualmente más complejo pero mucho más eficaz para mover a una reflexión política, entendiendo política en el sentido más noble de preocupación por el bien común.
Estamos ante una obra importante, que esperemos inspire nuevas reflexiones
Así, el libro arranca con la distinción entre Estado y Sociedad en los albores de la revolución liberal. Frente al orden estamental, la sociedad burguesa se autoconcibe separada del (y en oposición al) Estado, aspirando a regularlo y someterlo a control para poder dejar el campo abierto a la creatividad de las fuerzas sociales. Es precisamente esta distinción entre Estado y sociedad la que está en la base del Derecho constitucional y administrativo modernos, como instrumentos jurídicos dirigidos a controlar el ejercicio del poder para que la sociedad (articulada en torno al principio de autonomía de la voluntad) persiguiera segura y tranquilamente sus propios fines.
La crisis del Estado providencia
La experiencia histórica en Europa demostró muy pronto que dejar que la sociedad se articulara únicamente mediante la igual libertad de ejercicio de la autonomía de la voluntad no podía hacerse sino al precio de grandes desigualdades materiales, dejando para grandes capas de la población las libertades como algo meramente formal y abstracto.
Esteve propone una reformulación del Estado social como garante
Frente a esa situación, apareció el Estado social como un intento de integrar a la sociedad en el Estado, produciéndose una paulatina extensión del campo estatal. Estado social que pronto adquirió la forma de Estado providencia o Estado benefactor, con algunos logros y evidentes riesgos, tales como la progresiva estatización de la vida social y la necesidad creciente de captar recursos de la sociedad –hasta agotar a la misma– para poder hacer frente al problema de su sostenibilidad. De ahí que más que una integración de la sociedad en el Estado lo que se produjo –especialmente en Europa occidental– fue una creciente estatización de la vida social.
Este Estado providencia entró en crisis a partir de la década de los 70 del siglo pasado. De un lado, las tendencias liberalizadoras en economía demostraron que sectores hasta ese momento en manos del Estado podían ser mejor gestionados por sujetos privados. De otro, en un mundo cada vez más marcado por el desarrollo científico y tecnológico, fruto de la investigación financiada y realizada por sujetos privados (con la consiguiente «privatización» de dicho poder científico y tecnológico) trasladó la capacidad de decisión sobre ámbitos clave de la esfera pública a la privada.
La tutela del interés general
Esto puede apreciarse, por ejemplo, en fenómenos tales como la autorregulación o las cláusulas administrativas que condicionan el ejercicio de una actividad al cumplimiento de estándares técnicos fijados por organizaciones privadas (supuestos ambos que en cierto modo trasladan la capacidad normativa del Estado a operadores privados), el creciente desarrollo del arbitraje como forma de resolución de conflictos (privatización de la función jurisdiccional), etc.
Es precisamente en relación con estos fenómenos donde el profesor Esteve muestra una capacidad de análisis especialmente brillante. A partir del Derecho administrativo que regula los supuestos mencionados, señala las posibilidades que ofrece esta mayor capacidad de los sujetos privados (por tanto, de la sociedad): flexibilidad, eficiencia en el uso de los recursos, mejor adaptación a las circunstancias cambiantes de una sociedad compleja como la nuestra, etc. Parecería que este fenómeno debería conducir –tras la estatización de la sociedad a la que anteriormente hacíamos referencia– a una primacía de la sociedad sobre el Estado.
El autor habla del retorno triunfal de la noción de bien común
Ahora bien, llegados a este punto el profesor Esteve pone de manifiesto las limitaciones de esta aproximación. Y es que, en la medida en que se deja que sea la sociedad la que asuma tareas que hasta este momento estaban encomendadas al Estado, éstas serán realizadas por sujetos que tendrán una visión necesariamente fragmentada y parcial, pues lo propio de los operadores privados –y precisamente la razón por las que se les encomiendan estas tareas– es actuar de acuerdo con la lógica del mercado, del interés propio y no del interés general. En consecuencia, aun cuando sean tareas relevantes para el interés general son desarrolladas por sujetos que, a diferencia de la Administración del Estado, que puede tener presentes la totalidad de los factores presentes en un asunto, carecen de la amplitud de miras para perseguir el interés general. Al mismo tiempo, en la medida en que son sujetos privados, quedan fuera del ámbito de aplicación del Derecho público, que es el que se vertebra en torno a la tutela del interés general.
Hacia el Estado garante
Ante este panorama, el profesor Esteve da cuenta de una doble solución ensayada en Alemania. De un lado, una extensión del Derecho público a toda relación jurídica en la que esté presente el interés general, con independencia de la naturaleza, pública o privada, de los sujetos que intervengan en ella. Extensión que necesariamente ha de ser modulada, de modo que la integridad del Derecho público queda para los sujetos públicos, mientras que a los sujetos privados que realizan tareas relevantes para el interés general se les aplican los principios del Derecho público que garantizan la primacía del interés general.
Es preciso una reflexión acerca de los bienes que deben garantizarse
En segundo lugar, el profesor Esteve propone una reformulación del Estado social como Estado garante. Frente al Estado del bienestar con sus lastres burocráticos e intervencionistas, el Estado garante es aquel que asume como cometido propio la tutela y promoción de los objetivos del Estado social (hacer posible la libertad real y efectiva de todos los ciudadanos, garantizando que todos disfruten de aquellos bienes necesarios para poder llevar una vida digna del hombre), sin asumir necesariamente la tarea de llevar a cabo, directamente, dichos objetivos.
En relación con esta propuesta, quizá de las más sugerentes del libro, el autor habla del retorno triunfal de la noción de bien común. Y es que, como subraya Esteve, para poder mantener los objetivos del Estado social en la situación actual es preciso una reflexión acerca de los bienes que deben garantizarse a todos los miembros de la comunidad política, correspondiendo a las instituciones de la misma (el aparato estatal en sentido amplio) la tarea de intervenir (por medio de la regulación, la ayuda y, en último término, la prestación directa) para hacer efectiva esta misión.
En definitiva, estamos ante una obra importante, que esperemos inspire nuevas reflexiones (a modo de ejemplo, la propuesta de José Esteve sienta las bases para una teoría de los derechos sociales en clave de subsidiariedad), no sólo en el campo de la doctrina científica sino en el de la política.
(Pablo Nuevo López es profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Abat Oliba CEU)
